Bryt upp från enpartistaten
Liberal Debatt nr 5 2006
I realiteten krav på partibok för att kunna nå de högre tjänsterna i statsförvaltningen. En politisk klass, en nomenklatura, med speciella privilegier som förnekas resten av befolkningen - som till exempel rätten att gå före i bostadsköer. Brännmärkningar av politiska motståndare som fiender till landet. Ett finmaskigt nät av organisationer knutna till det styrande partiet.
Sverige 2006 företer flera likheter med den klassiska enpartistaten. Visst är det en rejäl tillspetsning. Men ibland behövs tillspetsningar för att klara sikten så att mönster kan urskiljas och konturerna framträda skarpare. Staten och det socialdemokratiska partiet växer allt mer samman. I det klimatet frodas vänskapskorruption och svågerpolitik.
Den socialdemokratiska regeringens missbruk av utnämningsmakten utgör kärnan i den konstitutionella omvälvning som just nu pågår under förvånansvärt liten offentlig debatt. I maj utsåg regeringen förre statssekreteraren i finansdepartementet Claes Ljungh (s) till generaldirektör och chef för Kammarkollegiet. Flera av omständigheterna framstår, enligt Dagens Nyheters (DN 20/5) rapportering, som ytterst anmärkningsvärda.
För det första slutade den tidigare chefen för Kammarkollegiet sin tjänst flera månader i förtid. För det andra synes det vara så att utnämningen var den sista i en rad försök att placera Ljungh på ett toppjobb i staten. För det tredje har Claes Ljunghs ledaregenskaper kraftigt ifrågasatts. För det fjärde är, uppger tidningen, Claes Ljungh en av Göran Perssons närmaste vänner.
Även om förhållandena i utnämningen av Ljungh ter sig särskilt utmanande är fallet knappast unikt. Tidigare har tillsättningarna av Bo Bylund till ny chef för Arbetsmarknadsverket, AMS, och Mikael Sjöberg till ny generaldirektör för Arbetslivsinstitutet också rönt kritik. Detsamma gäller inom utrikesförvaltningen bland annat tillsättningen av förra statsrådet Margareta Winberg som ambassadör i Brasilien. Mönstret är tydligt. Det är socialdemokratisk partibok som gäller för den som vill nå de absolut främsta posterna i svensk statsförvaltning.
Under senare år har ett flertal rapporter utkommit och ett antal studier gjorts som bekräftar denna bild. Våren 2005 presenterade folkpartiet rapporten Vägen bort från enparti(s)taten, vilken ger en överblick av tillståndet inom den svenska statsförvaltningens olika grenar. Intrycket är skrämmande entydigt. Överallt på de ledande posterna – i de statliga myndigheterna, i universitets- och högskolestyrelserna och inom utredningsväsendet – råder det en förkrossande dominans av socialdemokrater bland dem som har ett partipolitiskt förflutet. Vissa delar av statsförvaltningen har i praktiken förvandlats till socialdemokratiska reservat. Arbetsmarknadsverket, AMS, har exempelvis under sin halvsekellånga existens aldrig haft någon annan än en socialdemokrat som chef ("Det socialdemokratiska AMS", rapport från folkpartiet, mars 2005).
Regeringsformen, 11 kap 9 §, är entydig: "Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet." Det är formuleringar som den socialdemokratiska utnämningspolitiken har förvandlat till döda bokstäver; grundlagen har blivit en kuliss för naken socialdemokratisk maktpolitik. För inte kan det väl vara så att just socialdemokrater är så förkrossande mer kompetenta att leda statliga myndigheter eller sitta i universitets- och högskolestyrelser än personer med varje annan partipolitisk bakgrund? Den partipolitiska snedfördelningen strider mot sunt förnuft och alla rimliga sannolikhetskalkyler.
Kritiken mot regeringens utnämningspolitik har varit massiv. Riksdagen har vid flera tillfällen under den gångna mandatperioden inte minst på initiativ av folkpartiet riktat skarp kritik mot regeringens utövande av utnämningsmakten. "Enligt vår mening är överrepresentationen av utnämnda myndighetschefer med bakgrund inom regeringspartiet så stor att den kan väcka misstanke om att inte enbart sakliga grunder vägs in vid utnämningen", uttalade riksdagen i januari i år (bet 2005/06:KU10, prot. 2005/06:58 ).
Riksrevisionsverkets förra generaldirektör Inga-Britt Ahlenius har varit en av utnämningspolitikens skarpaste och mest ihärdiga kritiker. "I Sverige dyker det plötsligt upp en ny generaldirektör och ingen har insyn i den processen. […] Man utkräver inte ansvar av sina politiska vänner och man kan aldrig ställa regeringen till ansvar för en dålig utnämning", förklarade Inga-Britt Ahlenius i en intervju i Dagens Industri i början av 2004 (DI 23/1 2004).
Regeringens utnämningspolitik står inte bara i dålig överensstämmelse med svensk grundlag. Under senare tid har dess förhållande till internationella regelverk också uppmärksammats. Det är svårt att se att Sverige kan uppfylla de krav som uppställs i FN:s konvention mot korruption, artikel 7 (konventionen redovisas i Ds 2005:38). I artikeln föreskrivs att de länder som undertecknar konventionen ska ha system för rekrytering av offentliga tjänstemän som har sin grund i öppenhet och objektiva kriterier, såsom förtjänst, opartiskhet och skicklighet. Att principerna för den svenska utnämningspolitiken inte präglas av öppenhet är uppenbart.
I huvudsak tre faktorer avgör, enligt min mening, om utnämningspolitiken kännetecknas av godtycke och vänskapskorruption eller inte. För det första handlar det om hur stor kretsen av personer är som är involverade i tillsättningsprocessen. För det andra handlar det om huruvida förfarandet kännetecknas av öppenhet och insyn. För det tredje gäller det om det ställs några formella krav utifrån några mer objektivt fastställbara kriterier på den person som kan vara aktuell för en chefstjänst. Formella krav kan exempelvis vara krav på en viss utbildning eller examen. Tanken är att ju fler personer som är inblandade i en utnämning, ju större öppenheten är och ju tydligare krav på formella meriter som ställs, desto mindre är utrymmet för och risken för svågerpolitik och kompisutnämningar.
Många västerländska stater uppfyller en eller flera av ovanstående förutsättningar för ett "antikorruptivt" utnämningssystem. I Europa är det inte ovanligt med formella krav för att kunna utnämnas till högre statliga tjänster. De amerikanska kongressutfrågningarna av nominerade offentliga befattningshavare är välkända. Problemet är att Sverige egentligen inte möter något av villkoren. Ett fåtal personer är involverade i tillsättningsprocessen – stundom förvandlas det till ett karriärplaneringspussel med statsministern som den ende som har fullständig överblick, systemet är extremt slutet och några formella krav ställs i regel inte. I ett sådant klimat är jordmånen synnerligen god för maktmissbruk.
Folkpartiet har under flera år starkt drivit kravet på genomgripande reformer av utnämningsmakten. Mot socialdemokraternas uttalade vilja tvingade en majoritet i riksdagen våren 2004 den socialdemokratiska regeringen att ge den sittande grundlagsutredningen i direktiv att utreda förändringar av utnämningsmakten (bet 2003/04:KU11, prot 2003/04:88, dir 2004:96). Att grundlagsutredningen på djupet granskar utnämningsmaktens framtida konstitutionella reglering är viktigt. Utnämningsmakten är vid sidan av lagstiftningsmakten och finansmakten centrala makt- och styrinstrument i statsapparaten. Trots det för utnämningsmakten en tämligen undanskymd tillvaro i vår nuvarande grundlag.
Men det finns flera reformer som kan genomföras också inom ramen för nuvarande konstitutionella bestämmelser. Riksdagen har till exempel pekat på att de kravprofiler som tas fram innan en tillsättningsprocess tar sin början bör kunna arkiveras och göras offentliga och därmed möjliga för såväl medier som allmänhet att jämföra med utfallet av utnämningsförfarandet (exempelvis bet 2005/06:KU10, prot 2005/06:58). Fick verkligen rätt man eller kvinna jobbet?
Tillsammans med övriga partier i Allians för Sverige har folkpartiet lagt fram ett konkret förslag på hur utnämningspolitiken bör förändras vid ett maktskifte ("Att bryta socialdemokraternas makthegemoni", mars 2005). Enligt vår modell bör ett utnämningsförfarande gå till på följande vis. Först tas en offentlig kravprofil fram för den tjänst som ska tillsättas. Därefter utannonseras tjänsten. Då är det fritt fram för personer att själva anmäla sitt intresse, liksom för andra att nominera människor som de finner lämpliga för jobbet.
I ett tredje steg sker en systematisk process inom regeringskansliet där listor över aktuella namn upprättas och tilltänkta kandidater får genomgå intervjuer och tester. I ett fjärde skede bestämmer sig ansvarigt statsråd för vem han eller hon önskar för tjänsten och offentliggör det för berört fackutskott i riksdagen. I den femte fasen håller fackutskottet en utfrågning med den presumtive myndighetschefen. Sist och slutligen avgör regeringen vem som ska få jobbet.
Hela förfarandet ska dokumenteras så att det kan granskas i efterhand. De handlingar som rör kandidater som inte fick tjänsten ska inte vara offentliga men tillgängliga vid behov för konstitutionsutskottet om de vill granska en viss utnämning. Dokumentationen kring den nominerade och utnämnde chefen ska vara offentlig. Genom detta reformpaket minskar vi utrymmet för maktmissbruk både genom att kraftigt öka öppenheten och insynen och genom att öka kretsen av personer som är involverade i tillsättningsförfarandet.
Den svenska förvaltningsmodellen bygger på principen om en åtskillnad mellan politik och förvaltning. Enkelt uttryckt har den som utgångspunkt att politiker på medborgarnas uppdrag och i dialog med sina uppdragsgivare fattar beslut och bedriver opinionsbildning. Förvaltningens uppgift är att självständigt verkställa fattade beslut, precisera lagstiftningen och tolka lagar och regler i enskilda fall. På så sätt ska medborgarnas rättssäkerhet tryggas. Det ska inte råda minsta tvivel om att ovidkommande faktorer, såsom partipolitiska hänsyn, inte tillåts påverka myndighetsutövningen. Modellen har stor medborgerlig uppslutning och har också haft ett starkt stöd i det politiska systemet.
Men nu eroderar sakta men säkert modellen med självständiga myndigheter. Regeringens missbruk av utnämningsmakten är motorn i utvecklingen. Men det finns också andra förvaltningspolitiska tendenser som pekar i samma riktning. Dit hör exempelvis företeelsen att myndigheter i allt större utsträckning ägnar sig åt politisk opinionsbildning, att utredningsväsendet lider av allvarliga kvalitetsbrister i takt med att det har blivit allt mer politiserat och att antalet myndigheter växer, inte minst myndigheter som ägnar sig åt politik och inte primärt sysslar med klassisk myndighetsutövning.
Den famösa historien om Göran Perssons utnämning till hedersdoktor vid Örebro universitet passar väl in den förvaltningspolitiska kultur som den socialdemokratiska regeringens politik skapar. Det är en kultur som premierar lyhördhet och inställsamhet mot den politiska makten. Runt om i den svenska statsförvaltningen finns det många tjänstemän som gör ett utmärkt jobb och står upp för de förvaltningspolitiska dygderna om integritet, kompetens och oberoende. Men de kämpar i uppförsbacke; de sviks av den socialdemokratiska regeringen.
Att lyfta fram i ljuset och kritisera dessa tecken på en oroväckande förvaltningspolitisk kultur är känsligt. Det är i det perspektivet statsminister Göran Perssons raseriutbrott i våras vid konstitutionsutskottets förhör om hans utnämning till hedersdoktor bör ses. Statsministern hade inga skäl att bli upprörd; i en demokrati får regeringschefen finna sig i att utsättas för tuffa frågor i landets parlament. Samtidigt visar incidenten i blixtbelysning på behovet av ett maktskifte i höst. Den svenska förvaltningspolitiken måste få en ny inriktning. Det är dags att bryta upp från enpartistaten.
Tobias Krantz
Riksdagsledamot (fp), folkpartiets talesman i konstitutionsutskottet